“穩(wěn)妥”與“穩(wěn)步”之辨

梳理一下近年來我國政府部門文獻關(guān)于房地產(chǎn)稅立法的表述，可謂大同小異。例如，2018年政府工作報告中的提法是“穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法”，與上述中共中央、國務(wù)院文件的提法一字不差；2019年政府工作報告中的提法是“穩(wěn)步推進房地產(chǎn)稅立法”，與上述中共中央、國務(wù)院文件的提法僅一字之差。

本人理解，“穩(wěn)妥”的含義應(yīng)該比“穩(wěn)步”更加豐富，因為它不僅有穩(wěn)步的含義，還有妥當(dāng)?shù)暮x。這是因為，目前國人對于房地產(chǎn)稅的認識還有不少差異。例如，何為房地產(chǎn)稅？我國為何要征收此稅？應(yīng)當(dāng)如何征收此稅？征收此稅的影響如何？需要探討的問題非常多。同時，征收此稅，有很多實際問題需要妥善處理，如大量的房地產(chǎn)登記和復(fù)雜的房地產(chǎn)價格確定等。所以，房地產(chǎn)稅立法不應(yīng)操之過急，更不能簡單行事。

房地產(chǎn)稅改革和立法的進展

改革開放四十多年來，我國的房地產(chǎn)稅制度改革逐步展開，已取得了一定進展。例如，上個世紀80年代至90年代，國務(wù)院先后發(fā)布實施了關(guān)于征收房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和契稅的暫行條例；本世紀初，實現(xiàn)了對中外企業(yè)、個人統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；自2011年起，在上海和重慶兩個直轄市開始實施房產(chǎn)稅改革的試點，等等。

但是，我國也存在房產(chǎn)和土地分立稅種征稅、稅制不相適應(yīng)等問題，迄今尚未解決，越來越不適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，改革的呼聲越來越高。決策層的關(guān)注程度也逐步提高，房地產(chǎn)稅立法工作隨之逐步推進。

2003年中共十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出：實施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費改革，條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅（似應(yīng)為“房地產(chǎn)稅”，下同——作者注），相應(yīng)取消有關(guān)收費。2006年十屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中提出：改革房地產(chǎn)稅收制度，穩(wěn)步推行物業(yè)稅并相應(yīng)取消有關(guān)收費。2011年十一屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中提出：研究推進房地產(chǎn)稅改革。2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進改革。2014年國務(wù)院總理李克強在十二屆全國人大二次會議上所作的政府工作報告中提出：做好房地產(chǎn)稅立法相關(guān)工作。2016年十二屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中提出：推進房地產(chǎn)稅立法。

從全國人大常委會制定的5年立法規(guī)劃和年度立法計劃看，十二屆、十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃中都有房地產(chǎn)稅法一項。2015年和2016年，房地產(chǎn)稅法列為當(dāng)年立法計劃的預(yù)備項目。2017年，房地產(chǎn)稅法列為當(dāng)年立法計劃的預(yù)備和研究論證項目。2018年，房地產(chǎn)稅法列為當(dāng)年立法計劃的預(yù)備審議項目。2019年，房地產(chǎn)稅法列為當(dāng)年立法計劃的適時提請初次審議項目。

2020年5月14日，全國人大常委會法制工作委員會相關(guān)負責(zé)人表示，按照全國人大常委會立法規(guī)劃的安排，有關(guān)方面正在研究起草房地產(chǎn)稅法草案，相關(guān)工作正在穩(wěn)步推進。此前，全國人大常委會和國務(wù)院有關(guān)部門的負責(zé)人曾介紹，房地產(chǎn)稅立法由全國人大常委會預(yù)算工作委員會和財政部牽頭組織起草。也有媒體曾報道：有關(guān)方面起草的房地產(chǎn)稅法草案已內(nèi)部征求過有關(guān)部門和地方政府的意見。

房地產(chǎn)稅立法前瞻

2015年中共中央批準、全國人大常委會法工委牽頭起草的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》中曾提出，力爭2020年前完成落實稅收法定原則的改革任務(wù)。2016年十二屆全國人大四次會議批準的“十三五”規(guī)劃綱要中也有推進房地產(chǎn)稅立法的要求。而2020年為“十三五”的“收官”之年，所以，有些人認為，今年完成房地產(chǎn)稅立法工作順理成章。這種看法不無道理，但實際情況未必如此。

首先，2020年并非完成房地產(chǎn)稅立法工作的最后期限，因為上述兩個文件中所說的“力爭”和“推進”兩個詞的含義很豐富，似可理解為既有可能完成，也不一定完成。而且，制定房地產(chǎn)稅法已列入十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，從現(xiàn)在到本屆全國人大常委會任期結(jié)束，還有近3年時間。

其次，如果要求今年完成房地產(chǎn)稅立法工作，可能需要考慮多方面的因素，包括國內(nèi)政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展情況和國際環(huán)境。今年突發(fā)的新冠肺炎疫情給我國和其他國家、地區(qū)的發(fā)展都帶來了巨大影響。為此，5月22日李克強總理在十三屆全國人大三次會議上所作的政府工作報告中論述今年工作時提出，要緊扣全面建成小康社會目標任務(wù)，統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作，穩(wěn)中求進。在稅收方面，報告中只提及繼續(xù)減稅降費。

再次，從今年全國人大及其常委會的立法工作安排看，任務(wù)比較繁重。根據(jù)5月25日全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書向十三屆全國人大三次會議所作的《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》，今年立法工作任務(wù)十分繁重，要制定長江保護法、社會救助法和個人信息保護法等法律，修改專利法、突發(fā)事件應(yīng)對法和行政處罰法等法律，通過刑法修正案（十一），還要做好授權(quán)決定和改革決定等相關(guān)立法工作。報告沒有直接提及稅收立法。

從稅收立法范疇看，具體項目的確定需要考慮相關(guān)工作的銜接和輕重緩急。

就工作銜接來說，2019年全國人大常委會已初次審議《中華人民共和國契稅法（草案）》《中華人民共和國城市維護建設(shè)稅法（草案）》，隨后公布上述稅法草案，征求社會各界人士的意見，未見重大分歧。因此，如無特殊情況，2020年全國人大常委會應(yīng)能審議通過上述稅法。此外，2018年和2019年，財政部、國家稅務(wù)總局已先后聯(lián)合公布《中華人民共和國印花稅法》《中華人民共和國土地增值稅法》，征求社會各界人士的意見，上述兩部稅法的送審稿已上報國務(wù)院，國務(wù)院審議通過后也可能提請全國人大常委會審議。

從輕重緩急看，增值稅和消費稅分別是我國現(xiàn)行稅制中收入規(guī)模位于第一、第三的主要稅種，也是目前各國普遍征收的重要稅種，無疑屬于稅收立法的重點，應(yīng)優(yōu)先考慮。2019年底，財政部、國家稅務(wù)總局已先后聯(lián)合公布《中華人民共和國增值稅法》《中華人民共和國消費稅法》，向社會各界人士征求意見。上述兩個稅種的立法工作也需要繼續(xù)推進，并加快步伐。

從十三屆全國人大三次會議披露的有關(guān)信息看，5月29日會議批準的《第十三屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》中提出：今年將增值稅法、消費稅法、關(guān)稅法和印花稅法等提請全國人大常委會審議。同日會議批準的國務(wù)院提交的《關(guān)于2019年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2020年中央和地方預(yù)算草案的報告》談及2020年財政改革時提出：落實稅收法定原則要求，加快推動增值稅、消費稅和關(guān)稅等稅種的立法工作。上述兩個報告中都沒有直接提及房地產(chǎn)稅立法。由此可見，此項立法或許不是全國人大常委會今年稅收立法工作的重點。

根據(jù)上述情況，本人認為，關(guān)于房地產(chǎn)稅法草案提交全國人大常委會審議，比較穩(wěn)妥的做法也許是，在今年總結(jié)“十三五”規(guī)劃執(zhí)行情況和制訂“十四五”規(guī)劃綱要時，繼續(xù)考慮房地產(chǎn)稅立法問題，然后在明年十三屆全國人大四次會議審議“十四五”規(guī)劃綱要時確定。

至于何時將房地產(chǎn)稅法草案提交全國人大常委會審議，仍需視相關(guān)準備工作情況確定為好，現(xiàn)在預(yù)言恐怕為時尚早。公布《中華人民共和國房地產(chǎn)稅法》，聽取社會各界人士的意見，是房地產(chǎn)稅立法工作的必經(jīng)程序，也是當(dāng)務(wù)之急，似應(yīng)盡早實施為好。