新《土地管理法》在縮小征地范圍方面作出了一些較大突破，但留下了“成片開發(fā)可征地”這個政策尾巴。如今新法已經(jīng)實施近半年，但何為成片開發(fā)依然處在爭議之中。
比如，何為成片開發(fā)？其公共利益體現(xiàn)在哪里？房地產(chǎn)開發(fā)算不算成片開發(fā)？如果不能征地房地產(chǎn)開發(fā)用地從哪來？這些爭論一直伴隨著本輪修法的整個過程，并延續(xù)至今。
為了推進征地制度改革，自然資源部6月5日發(fā)布《關(guān)于公開征集土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)意見建議的公告》，決定自6月5日至7月5日向社會公開征集土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)的意見建議。
今年1月1日開始施行的新《土地管理法》第四十五條規(guī)定，為了公共利益的需要，“在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”可以依法征收土地。同時明確，“成片開發(fā)”應(yīng)當(dāng)符合“國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。
但問題就出在這個“標(biāo)準(zhǔn)”目前尚且不清不明上。圍繞如何制定土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)，自然資源部先后兩輪征求40余位專家和數(shù)百個地方政府的意見，對土地征收“成片開發(fā)”涉及的有關(guān)問題進行研究，但在一些重大問題上仍存在分歧。
考慮到土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到土地征收制度改革推進的步伐，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾重大切身利益，關(guān)系到經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌發(fā)展，必須審慎、穩(wěn)妥對待，自然資源部表示，下一步將根據(jù)各方面提出的意見建議，擬定土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)初稿后，再次向社會公開征求意見。
房地產(chǎn)開發(fā)是否納入成片開發(fā)？
近些年來因征地引發(fā)的矛盾日益增多，成為本輪土地管理法修訂的一個主要動因，而解決方向主要是縮小征地范圍和提高征地補償?shù)取?ldquo;成片開發(fā)可征地”引發(fā)的爭議較大，可能與是否將房地產(chǎn)開發(fā)納入其中有關(guān)。
為何要將成片開發(fā)列入可以征地的情形？在2018年12月23日《土地管理法（修正案）》草案提請全國人大常委會一審之際，自然資源部部長陸昊曾表示，將成片開發(fā)納入可以征地的情形，以免對經(jīng)濟社會發(fā)展影響過大。
除了成片開發(fā)這一情形可征地外（第五種情形），新《土地管理法》還列舉了其他五種可以征地的情形，具體規(guī)定如下：
為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實施征收：
?。ㄒ唬┸娛潞屯饨恍枰玫氐?；
?。ǘ┯烧M織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要用地的；
（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社區(qū)綜合服務(wù)、社會福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護等公共事業(yè)需要用地的；
?。ㄋ模┯烧M織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設(shè)需要用地的；
?。┓梢?guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。
縱觀這六類情形，基本可以涵蓋當(dāng)今社會發(fā)展所需要的主要建設(shè)類別，而且，除了成片開發(fā)外，社會各界對其他五種情形暫無太大爭議。
作為宏觀經(jīng)濟的一個支柱產(chǎn)業(yè)，此前房地產(chǎn)開發(fā)涉及到的征地行為不少，而且政府的征地價格與出讓地塊的價格相比往往差距很大，容易引發(fā)矛盾。在新《土地管理法》之下，未來房地產(chǎn)開發(fā)能否適用于某一種情形來進行征地？
此前官方并未界定“成片開發(fā)”的具體內(nèi)涵，而從過往地方實踐來看，成片開發(fā)時常包含房地產(chǎn)開發(fā)行為，而以商業(yè)經(jīng)營性為主的房地產(chǎn)開發(fā)需要征地的話，在上述六種情形中，似乎也只能歸類于成片開發(fā)這一種情況。
全國人大財經(jīng)委委員蔡繼明曾表示，《憲法》強調(diào)國家為了公共利益的需要，才能依法征收和征用農(nóng)村的集體土地。建一個住宅小區(qū)、開發(fā)區(qū)或者工業(yè)園區(qū)都是成片開發(fā)，但不屬于公共利益。
按照《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)是指在依據(jù)本法取得國有土地使用權(quán)的土地上進行基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)的行為。
換言之，當(dāng)前房地產(chǎn)開發(fā)必須在國有土地上進行，而這些國有土地的來源一是存量，二是通過征收集體土地而來的新增國有土地。
如果未來不能通過征地方式來為房地產(chǎn)開發(fā)提供新增國有建設(shè)用地供應(yīng)，那以后只能寄希望于各城市中存量的國有土地了，這顯然會對房地產(chǎn)開發(fā)用地的供應(yīng)造成影響，而且，城市存量土地相對來說獲取成本會遠高于直接征地（拆遷等因素）。
集體建設(shè)用地能否用來房地產(chǎn)開發(fā)？
社會各界目前對成片開發(fā)可征地的爭議較大，如果房地產(chǎn)開發(fā)最終被排除在“成片開發(fā)”之外，意味著在征地（受限制）和存量土地（成本高）之外，它還需要找尋其他途徑來獲得土地。
新《土地管理法》破除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的法律障礙，刪除了“任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地”的規(guī)定，為經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展提供了新的土地供應(yīng)渠道，這與以商品住房為主的房地產(chǎn)開發(fā)有多大的關(guān)聯(lián)？
新《土地管理法》第六十三條規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。
按照上述規(guī)定，集體建設(shè)用地入市后只能用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，而房地產(chǎn)開發(fā)是否在這個“經(jīng)營性用途”之內(nèi)，目前還沒有正面的官方回應(yīng)。
從某種角度來說，“經(jīng)營性用途”和“成片開發(fā)”這兩個表述，都存在內(nèi)涵不清外延不明的問題，在實際操作中會造成一些模糊地帶。
一位土地專家對第一財經(jīng)表示，成片開發(fā)這種含糊其辭的表述，就可能導(dǎo)致地方什么都往里面裝，改革相當(dāng)于沒改。
正是由于對“經(jīng)營性用途”是否包括商品住宅類的房地產(chǎn)開發(fā)看法不同，各類機構(gòu)對集體建設(shè)用地入市如何影響房地產(chǎn)市場也有不同判斷。
且不管學(xué)界和民間機構(gòu)如何評議集體土地入市，地方實踐上卻早有所突破。近期北京將有兩宗集體建設(shè)用地推向市場，用來建設(shè)限價性商品房和共有產(chǎn)權(quán)房等，涉及總投資170億元。而在去年9月，北京就已經(jīng)成功出讓了一宗集體建設(shè)用地，用來建設(shè)可對外銷售的共有產(chǎn)權(quán)房。
從性質(zhì)來看，限價性商品房和共有產(chǎn)權(quán)房都屬于政策性商品房，且產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓，這是否就是未來房地產(chǎn)開發(fā)與集體建設(shè)用地入市之間的連接紐帶，還是只能將其視為土地制度改革名義下的些許個案？還需要繼續(xù)觀察。
